이재명 정부가 지방교육재정교부금(이하 교부금) 제도를 대대적으로 뜯어고치려 한다. 핵심은 내국세의 20.79퍼센트를 지방교육재정교부금으로 배정해 온 현행 연동제를 폐지하는 것이다. 대신 전년도 교부금에 최근 3년간의 경상성장률과 학령인구 변화율의 35퍼센트를 반영해 교부금 규모를 결정한다. 정부는 새 산식을 적용해도 교부금 총액이 전년도보다 줄지 않도록 보전하겠다고 한다.

그러나 중요한 것은 전년 대비 증감이 아니라 현행 제도를 유지했을 때와의 차이다. 정부는 새 산식에 따른 내년도 교부금을 78조 9,000억 원으로 추산한다. 올해보다 약 2조 5,000억 원 늘어난 규모다. 하지만 기존 내국세 연동제를 유지하면 세수 증가로 내년 교부금은 100조 원에 육박할 것으로 예상된다. 따라서 개편안은 초·중등교육으로 돌아갈 재정을 20조 원 이상 줄이는 셈이다. 정부는 역대급 세수 증가에도 교부금을 억제하려는 것이다. 정부는 이렇게 마련한 재원을 새로 만드는 ‘미래대응기금’의 교육·인재계정 등으로 돌리려 한다.

정부는 놀라운 속도로 개편을 밀어붙이고 있다. 7월에 논의가 본격화됐고, 8월 14일까지만 해도 “구체적인 내용은 결정된 바 없다”고 했었다. 그러나 불과 일주일 뒤인 8월 21일 정부는 구체적인 산식까지 포함해 확정안을 발표했고, 사흘 뒤인 24일에는 지방교육재정교부금법 개정안을 입법예고했다. 54년 된 제도를 바꾸면서 입법예고 기간은 단 5일뿐이었다. 정부는 관련 절차를 서둘러 밟아 미래대응기금 관련 패키지 법안을 9월 초 2027년도 예산안과 함께 국회에 제출하고 연내 처리를 추진한다.

반발도 시작됐다. 전국 시도교육감들과 교원·학부모·교육노동·시민사회 단체들은 안정적인 초·중등교육 재정의 기반을 허무는 개편이라며 반대하고 있다. 수백 개 단체가 참여한 ‘지방교육재정교부금 개편 대응 긴급행동’은 20.79퍼센트 연동제 폐기 중단과 원점 재논의를 요구하며 공동행동을 예고했다. 반면 고등·평생교육계 일각에서는 초·중등교육에 편중된 재원을 재배분할 수 있다며 개편을 환영하는 목소리도 나온다.

그러나 이 논쟁을 단지 학생 수에 비해 초·중등교육 재정이 너무 많은지 아닌지, 대학과 영유아교육에 얼마를 더 나눠 줄 것인지의 문제로 봐서는 안 된다. 정부가 왜 지금 50년 넘게 유지된 교부금 제도를 바꾸려 하는지, 줄어드는 증가분을 어디에 사용하려 하는지를 함께 봐야 한다.

이 글에서는 먼저 학령인구 감소와 ‘교육재정 과잉’, ‘세수 변동과 교육재정 안정성’, ‘교육재정 불균형’ 등 정부의 개편 논리를 따져볼 것이다. 그리고 그 배후에 있는 정부의 미래 대응 전략(국가경쟁력과 잠재성장률 제고)과의 연관성을 살펴보고, 이 개편을 막기 위해 노동자 단결 투쟁이 중요함을 주장하고자 한다.

1. 학생이 줄면 교육재정도 줄여야 하나? - 정부의 세 가지 논리 반박

정부가 지방교육재정교부금 개편을 정당화하며 내세우는 논리는 크게 세 가지다. 학령인구가 급감하는데 초·중등교육 재정은 계속 증가하고 있고, 세수에 따라 교부금이 크게 출렁이는 현행 제도는 불안정하며, 초·중등교육에 비해 영유아·고등·평생교육에 대한 투자가 부족하다는 것이다. 얼핏 그럴듯해 보이지만 하나씩 따져보면 어느 것도 초·중등교육 재정을 억제해야 할 근거가 되지 못한다.

① 학생이 줄면 교육비도 줄어야 한다고?

학생 수 감소가 곧 교육수요 감소를 뜻하는 것은 아니다. 2025년 유·초·중등 학생 수는 전년보다 2.3퍼센트 감소했지만 학교 수는 0.5퍼센트 감소하는 데 그쳤다. 학교와 학급, 급식·돌봄·행정 같은 교육 인프라는 학생 수에 비례해 줄일 수 없기 때문이다. 게다가 교육의 질적·개별적 수요는 오히려 복잡해지고 있다. 쉽게 말해, 특수교육 대상자, 다문화 학생, 기초학력 미달 학생, 정서·행동 위기 학생 등 더 많은 지원을 필요로 하는 학생은 오히려 늘고 있다.

특수교육 대상자가 2015년 8만 7,950명에서 2025년 12만 735명으로 크게 늘었고, 특수학급 학생만 보아도 같은 기간 4만 6,351명에서 6만 9,908명으로 50.8퍼센트 증가했다. 다문화 학생은 2015년 8만 3,000명에서 2025년 20만 2,000명으로 약 2.45배가 증가했다. 기초학력 미달과 정서·행동 지원이 필요한 학생도 늘고 있다. 중3 국어 기초학력 미달 비율은 2015년 2.6퍼센트에서 2024년 10.1퍼센트로 높아졌고, 학생정서·행동특성검사에서도 매년 4퍼센트 이상이 관심군으로 분류된다. 이러한 통계는 2015년부터 10년간 학생 수가 약 127만 명, 약 19퍼센트 감소했지만, 특별한 지원을 필요로 하는 학생들은 크게 증가했음을 보여 준다.

여전히 열악한 교육환경 – 재정 축소가 아니라 확대가 답이다

정부는 한국의 초·중등 학생 1인당 공교육비가 2022년 2만 2,500달러로 OECD 평균 1만 3,500달러보다 약 1.7배 많다고 강조한다. 그러나 학생당 지출이 높다는 것과 초·중등교육에 돈이 ‘남아돈다’는 것은 전혀 다른 이야기다. 우선 학생당 교육비는 총교육비를 학생 수로 나눈 값이므로 분모인 학생 수가 빠르게 감소하면 교육 서비스가 실질적으로 개선되지 않아도 자동으로 상승할 수 있다.

지출의 내용도 봐야 한다. 학교 신축·증축·개축과 대규모 시설 개선, 장기 사용 장비 등에 들어가는 자본지출 비중은 17.3퍼센트로 비교 가능한 35개국 가운데 2위다. 반대로 교직원 인건비와 학교의 일상적 운영 등에 쓰이는 경상지출 비중은 82.7퍼센트로 34위다. 높은 학생당 총지출액만 보고 교사와 학교의 일상적 교육 서비스까지 충분하다고 결론 내릴 수 없다.

정부는 학생 1인당 공교육비가 높다는 것을 근거로 한국의 초중등교육이 ‘세계 최고 수준의 투자’를 받는 양 떠들어대지만, 현실은 전혀 그렇지 않다.

우선 학교는 심각한 인력 부족에 시달리고 있다.

고교학점제가 단적인 사례다. 관련 연구는 고교학점제를 운영하려면 2026년에는 제도 도입 이전보다 교원이 17.4퍼센트 더 필요하다고 추산했다. 현 교원 규모로 환산하면 약 2만 2,000명이 더 필요한 것이다. 그러나 학교 현장은 교사 부족으로 3과목 이상을 맡아야 하는 다과목 지도, 여러 학교를 돌아다니며 가르쳐야 하는 순회 교사가 급증했다. 교과뿐 아니라 비교과 교사도 시급하게 채용을 늘려야 한다. 특수교사(80퍼센트), 보건교사(88퍼센트), 영양교사(67퍼센트), 전문상담교사(41퍼센트), 사서교사(15퍼센트)의 정원 확보율은 여전히 낮은 수준에 머물고 있다.

교사뿐 아니라 지원 인력도 턱없이 부족하다. 이런 탓에 한국 교사가 일반 행정업무에 쓰는 시간은 주당 6시간으로 OECD 평균인 3시간의 갑절에 달한다(2024년 OECD 교원조사). 행정 지원 인력이 충분하다면 교사들이 이토록 많은 시간을 행정업무에 빼앗길 이유가 없다.

학교급식은 인력 부족이 더욱 극단적이다. 전국 학교 자료를 분석한 조사에서 조리종사자 1인당 급식인원은 초등학교 114명, 중학교 105명, 고등학교 133명으로, 주요 공공기관 평균 53명의 약 2~2.5배였다. 높은 노동강도와 열악한 처우 때문에 2025년 전국 조리실무사 신규채용은 모집인원의 29.1퍼센트를 채우지 못했고, 실제 결원도 1,748명에 달했다.

학생 수 감소로 교육 여건이 이미 충분히 좋아졌다는 주장도 현실과 거리가 있다. 2023년 한국의 교사 1인당 학생 수는 초등 15.3명, 중학교 12.8명, 고등학교 10.5명으로, 중·고등학교에서는 OECD 평균과 비슷하거나 더 낮아졌다. 그러나 ‘교사 1인당 학생 수’는 학생 총수를 전체 교원 수로 나눈 통계일 뿐 한 교사가 실제 교실에서 가르치는 학생 수가 아니다. 실제 학급당 학생 수를 보면 한국은 초등 21.6명, 중학교 25.7명으로, 여전히 OECD 평균인 20.6명과 23.0명보다 많다.

그런데 이 평균조차 현실을 가린다. 2025년 전국 초·중·고 학급의 16.8퍼센트가 28명 이상 과밀학급이고, 특히 중학교는 무려 38.8퍼센트, 고등학교도 25.7퍼센트가 과밀학급이다.

학생 수가 감소했다고 학교에 사람이 남아도는 것이 아니다. 학급당 학생 수는 여전히 많고, 학생들의 정신건강 위기와 학교폭력, 정서·행동 문제에 대응할 상담인력도, 학교도서관과 독서·정보교육을 담당할 전문인력도 여전히 부족하다. 과밀학급을 해소하고 기초학력지원·특수교육·상담·돌봄을 확대하려면 교사가 더 필요하다. 동시에 교사가 수업과 학생에게 집중하려면 교육행정·지원 인력이 더 필요하고, 안전한 급식과 돌봄을 제공하려면 교육공무직도 더 필요하다. 학생 감소를 인력과 재정을 줄일 기회로 삼을 것이 아니라, 오랫동안 부족했던 학교 인력을 확충해 교육의 질과 노동조건을 함께 개선할 기회로 삼아야 한다.

② 교육재정의 불균형? — 아랫돌 빼서 윗돌 괴기

정부의 두 번째 논리는 ‘교육재정 불균형’이다. 초·중등에는 학생 수에 비해 많은 돈을 쓰면서 대학과 영유아·평생교육에는 충분히 투자하지 못하고 있으니 재원을 생애 전 단계에 골고루 배분해야 한다는 것이다.

고등교육에 대한 한국 정부의 투자가 부족한 것은 사실이다. OECD 자료를 보면, 2022년 한국 정부의 고등교육 학생 1인당 지출은 6,617달러로 OECD 평균 1만 5,102달러의 절반에도 미치지 못한다. 고등교육 재원 가운데 공공재원 비중도 한국은 59.8퍼센트로 OECD 평균인 71.9퍼센트보다 낮다. 대학 재정의 상당 부분을 등록금과 가계에 떠넘겨 온 한국 고등교육의 오랜 구조적 문제다.

그러나 대학의 공공재정이 부족한 것은 정부가 고등교육에 충분히 투자하지 않았기 때문이지 초·중등학교의 ‘과도한 재정’ 탓이 전혀 아니다.

영유아교육·보육도 마찬가지다. 유보통합으로 국가와 교육청이 책임져야 할 보육의 질, 교사 대 아동 비율 개선, 보육교직원 처우 개선 등의 재정수요가 커진다면 그에 필요한 국가재정을 추가로 투입해야 한다. 새로운 책임을 부여하면서 기존 초·중등교육의 안정적인 재원을 가져다 메우는 것은 교육재정 확대가 아니라 결국 아랫돌 빼서 윗돌 괴기에 불과하다.

정부가 정말 고등·평생교육과 영유아교육·보육 투자를 확대하려 한다면 각 분야가 요구해 온 안정적 법정 재원부터 마련해야 한다. 고등교육계는 고등교육재정교부금 제도를, 영유아교육·보육계는 유보통합에 걸맞은 안정적인 국가재정 체계를 요구해 왔다. 그러나 정부가 내놓은 것은 특별회계와 미래대응기금 같은 불안정한 방식이다. 특히 미래대응기금은 경기와 세수, 정부의 정책적 우선순위에 따라 규모와 사용처가 달라질 수 있다. 고등교육과 보육에 대한 국가 책임을 강화한다면서 정작 이 분야에 필요한 안정적인 재정 기반을 마련하지 않는 셈이다.

그래서 당사자들도 정부의 ‘교육재정 재배분’ 논리를 고스란히 받아들이는 것은 아니다. 전국교수노조는 정부안 발표 직후 “고등교육 재정의 획기적인 확대”가 필요하지만 유·초·중등교육 재정을 축소하거나 불안정하게 만들어 그 재원을 마련하는 데는 “단호히 반대한다”고 밝혔다. 미래대응기금으로는 고등교육 재정의 안정성을 보장할 수 없다며 독립적이고 의무적인 고등교육 재원을 법제화할 것도 요구했다. 한국어린이집총연합회도 미래대응기금에 영유아 보육·교육을 포함한 것은 긍정적으로 평가하면서도 “기존 교육단계의 재정을 축소하여 영유아 재원으로 이전하는 방식”에는 반대하며, 초·중등교육 재정을 안정적으로 유지하면서 영유아 재원을 별도로 확보하라고 요구했다.

결국 문제는 초·중등교육에 돈을 ‘너무 많이’ 써서 대학과 보육에 돈이 부족한 것이 아니다. 초·중등교육과 대학·보육을 한정된 재정을 놓고 경쟁시킬 것이 아니라, 국가가 전체 교육재정에 대한 책임을 확대해야 한다.

③ 교부금의 ‘안정화’?

정부의 세 번째 논리는 현행 교부금이 세수에 연동돼 있어 변동성이 너무 크다는 것이다. 세수가 크게 늘면 교육청에 예상보다 많은 돈이 들어오고, 세수가 줄면 교부금도 급감해 안정적인 재정운용이 어렵다는 지적이다. 실제 교부금은 2021년 59조 6,000억 원에서 2022년 76조 원으로 늘었다가, 다음 해 65조 4,000억 원으로 감소했다.

변동성이 문제인 것은 사실이다. 그러나 해법은 세수가 늘 때 교육재정으로 돌아갈 몫을 차단하는 것이 아니라 불황기에 중앙정부가 부족분을 보전하는 것이다. 정부안은 ‘안정화’라는 핑계로 세수 증가기에 교육재정이 함께 늘어날 가능성을 구조적으로 제한한다.

정부는 새 제도를 도입해도 교부금이 매년 늘어나므로 교육재정을 줄이는 것이 아니라고 주장한다. 그러나 2027년 교부금을 78조 8,718억 원으로 편성했는데, 올해(76조 4,381억 원)와 비교하면 증가액은 고작 2조 4,337억 원, 약 3.2퍼센트에 그친다.

정부가 “교부금이 줄지 않는다”는 사실만 내세워 교육재정 삭감이 아니라고 주장하는 것은 현실을 가린다. 봐야 할 것은 교부금이라는 한 항목의 명목액이 아니라 교육청이 실제로 확보할 수 있는 전체 재원과 새로 떠안게 되는 재정수요다. 교부금 증가를 억제하고, 기존 교육세를 다른 부문으로 돌리고, 지방교육세와 국고지원을 줄이면서 새로운 교육·보육 책임까지 추가한다면 초·중등교육 현장에서 사용할 수 있는 실질적 재정 여력은 압박받을 수밖에 없다.

2. 더 불안정해진 지방교육재정

정부는 ‘안정성’ 운운하지만, 새 제도 하에서도 변동성은 해소되지 못한다. 새 제도는 경상성장률과 학령인구 감소율을 반영하기 때문에 경제 성장이 둔화하고 학령인구 감소세가 지속되면 교육청의 재정 압박이 심해질 것이다.

정부는 새 산식을 적용해도 교부금이 전년도보다 감소하지 않도록 보전하겠다고 한다. 그러나 명목액 동결은 실질적인 재정 보장이 아니다. 물가와 공공요금, 교직원 인건비가 오르는 상황에서 같은 액수의 돈으로는 제공할 수 있는 교육서비스는 줄어든다. 가령 시도교육청에서 지출하는 인건비 상승분만 따져도 내년에 2조 5,000억 원가량이 더 필요하다.

더구나 교부금만 보고 지방교육재정 전체가 늘어난다고 말할 수도 없다.(현재 교부금은 지방교육재정의 약 74퍼센트를 차지하는데, 그 외에도 지방교육세·담배소비세 전입금, 시·도세 전입금 등이 포함돼 있다.) 우선 내년부터는 교육청이 매년 받아 온 담배소비세분 지방교육세가 폐지된다.

2023년에도 정부는 고등·평생교육지원특별회계를 신설하면서 교육세 1조 5,200억 원을 대학·평생교육 재원으로 돌렸다. 2026년에는 교육세 가운데 금융·보험업분을 고등·평생교육에 배분하고, 나머지 교육세의 60퍼센트를 새로 만든 영유아특별회계로 돌렸다. 그 결과 지방교육재정교부금에 남은 교육세는 40퍼센트, 2026년 기준 약 1조 7,600억 원뿐이다.

그런데 정부는 이번 교부금 개편과 함께 이 마지막 몫마저 없애려 한다. 8월 24일 입법예고한 법 개정안은 현재 지방교육재정교부금에 배분되는 교육세 40퍼센트를 전액 고등·평생교육지원특별회계로 이전하도록 했다. 법안이 정부 계획대로 처리되면 2027년부터 초·중등교육에 직접 배분되는 국세 교육세는 사라진다.

고교무상교육도 마찬가지다. 정부의 국고분담 특례는 2027년까지 연장됐지만 국가분담률은 종전 47.5퍼센트에서 2026년 약 30퍼센트로 낮아졌다. 줄어든 몫은 교육청이 떠안아야 한다. 그나마 현행 국고분담 특례도 2027년 말 다시 일몰한다.

이러한 (교부금 외) 재정 수입 감소를 고려하면 당장 내년도 지방교육재정 규모는 수조 원 감소할 것으로 전망된다. 더구나 교육청들이 세수 감소를 견디는 데 사용해 온 기금도 이미 크게 소진됐다. 최근 몇 년간 세수 결손으로 교부금이 삭감되자 교육청들은 적립했던 기금을 대규모로 꺼내 사용했다. 이제 상당수 교육청의 재정안정화기금은 바닥을 드러내고 있다. 반면 앞으로의 재정수요는 오히려 커진다. 유보통합이 추진되면, 지방교육재정이 감당해야 할 재정부담은 더 커진다. 재정은 줄이면서 책임을 넓히는 것은 모순이다.

지방교육재정의 안정적 기반을 허물면서 ‘안정성’을 명분으로 내세운다는 것은 코미디 같은 일이다. 정부의 진정한 속셈은 학령인구가 감소하는 데도 세수 증가에 따라 늘어나는 지방교육재정을 억제해 중앙정부가 쓸 수 있는 재정 여력을 확보하려는 것이다.

그 규모는 결코 작지 않다. 김학수 KDI 선임연구위원은 ‘지방교육재정교부금, 왜 그리고 어떻게 고쳐야 하나?’(2021)에서 내국세 연동방식을 경상성장률과 학령인구 변화를 반영하는 방식으로 바꾸면, 현행 제도를 유지할 때와 비교해 2021~2060년 40년 동안 무려 1,046조 8,000억 원, 연평균 25조 원이 넘는 재정을 절감할 수 있다고 추산했다. 시간이 갈수록 그 차이는 커져 2060년 한 해에만 63조 5,000억 원에 이른다는 계산이다. 그는 개편의 효과를 교부금의 “지나친 확대를 통제”해 “재정운용의 유연성을 확보”하는 것이라고 설명했다.

물론 이 수치는 현 정부 개편안의 직접적인 재정효과를 계산한 것은 아니다. 그러나 학령인구 감소를 산식에 반영해 세수 증가에 따른 교부금의 자동 증가를 억제한다는 핵심 원리는 같다. 결국 ‘안정화’라는 말 뒤에 가려진 것은 막대한 교육재정의 증가 억제다. 문제는 이렇게 확보한 재정 여력을 어디에 사용할 것인지이다.

3. 누구의 ‘미래’를 위한 재정인가

정부는 내국세 20.79퍼센트 연동제를 폐지하면서도 그 “기본 취지”는 유지한다고 주장한다. 그러나 이것도 눈속임에 가깝다. 지금까지는 내국세가 늘면 그 20.79퍼센트가 지방교육재정에 자동으로 배정됐다. 앞으로는 최근 10년간의 증가 추세를 웃도는 ‘추가세수’(2027년에만 162조 3,000억 원)를 먼저 미래대응기금으로 보내고, 이를 제외한 내국세의 20.79퍼센트와 새 산식에 따른 교부금의 차액만 교육·인재계정으로 보낸다. 즉 내국세 전체의 20.79퍼센트를 계속 교육에 보장하는 제도가 아니다. 게다가 그 돈조차 모두 교육부가 사용하는 것도 아니다. 2027년 미래대응기금의 교육·인재계정은 약 10조 1,000억 원이지만 교육부 사업에 편성된 것은 고작 4조 9,315억 원, 절반에도 못 미친다. 이러면 20조 원을 떼 간 다음 실질적으로 교육에 투자하는 돈은 20퍼센트도 안 되는 셈이다.

또한 기금을 어떤 교육에, 무엇을 위해 쓰는지도 중요하다. 교육부 몫도 상당액이 정부의 산업정책과 결합돼 있다. 영유아 교사 대 아동 비율 개선에는 5,269억 원이 편성된 반면, AI 미래인재 양성에는 2조 558억 원이 들어간다. 교육부는 첨단분야·이공계·AI 인재양성에 모두 3조 원 넘게 투자하면서 그 목적을 “메가프로젝트를 뒷받침하고 국가 미래 경쟁력을 좌우할 첨단산업 분야의 주도권을 확보”하는 것이라고 밝혔다.

이것은 정부의 전체 재정운용 전략과 맞물려 있다. 정부는 생산연령인구 감소와 잠재성장률 하락을 한국 경제의 “구조적 문제”로 규정하고, 반도체·AI데이터센터(AIDC)·피지컬AI 등 ‘3대 메가프로젝트’에 재정을 “최우선 지원”해 민간투자의 마중물 구실을 하겠다고 한다.

이를 위해 정부는 모든 재정사업은 물론 의무지출까지 재검토해 절감한 재원을 성장동력에 재투자하겠다고 한다. 지방교육재정교부금 개편도 이런 재정 재편의 일부다. 미래대응기금은 그 핵심 장치로, 정부 자신이 이를 “잠재성장률 확충을 위한 전략적 투자 플랫폼”이라고 부른다. 세수가 크게 늘어날 때 기존 법정지출에 자동적으로 배분되는 몫을 줄이고, 그 재원을 기금에 모아 성장동력·청년·지방·교육·인재 등 정부가 선택한 분야에 집중적으로 배분하겠다는 것이다.

2027년에는 이 가운데 45조 4,000억 원을 네 분야에 투자할 계획이다. 기획예산처 장관 박홍근이 추가세수를 두고 “AI 대전환의 최전선에 서 있는 우리에게 소중한 실탄”이라고 한 것은 정부가 이 재정을 어떻게 바라보는지를 상징적으로 보여 준다.

이런 정책의 배경에는 세계적인 AI·반도체 패권 경쟁이 있다. 정부 자신도 “국가 간 AI 패권 경쟁”이 가속화하고 있다며 앞으로 1~2년을 ‘AI 3대 강국’으로 도약하기 위한 골든타임이라고 규정한다. 미국과 중국을 비롯한 주요 국가들이 AI·반도체·데이터센터를 단순한 산업이 아니라 경제력과 군사력, 국가안보를 좌우할 전략 분야로 여기며 막대한 국가 자원을 투입하고 있다. 한국 정부도 이 경쟁에서 밀리지 않으려 한다.

정부의 미래 대응 전략의 중심에 ‘3대 메가프로젝트’가 있다. 정부는 삼성·SK 등 대기업의 대규모 반도체 투자를 뒷받침하기 위해 산업단지에 필요한 토지와 막대한 전력·용수를 공급하고, 도로와 전력망 같은 기반시설을 건설하며, 연구개발과 금융지원, 인허가 단축까지 제공하려 한다. AI데이터센터와 피지컬AI에도 국가재정을 집중한다. 이는 국제 경쟁 속에서 한국 자본주의의 지위를 높이기 위해 국가가 자국의 거대 기업들이 필요로 하는 투자조건을 적극적으로 만들어 주는 국가와 자본의 긴밀한 결합을 보여 준다.

교육정책도 이 산업전략에서 떨어져 있지 않다. 정부가 강조하는 ‘미래인재’ 정책에서는 대학과 지역전략산업을 연결하고 반도체·AI·피지컬AI 등에 필요한 노동력을 공급하며 산업 수요에 맞춰 대학과 직업교육을 재편하는 것이 중요한 목표가 된다. 정부가 첨단산업 인재양성을 두고 아예 “메가프로젝트를 뒷받침”하기 위한 투자라고 표현하는 이유다.

정부가 말하는 ‘국가경쟁력’은 마치 삼성·SK 같은 대기업의 경쟁력과 평범한 노동자·학생의 이해가 같은 것처럼 보이게 한다. 그러나 대기업의 세계시장 경쟁력을 높이는 것이 노동자·학생의 이해와 같은 것은 아니다. 기업에 제공되는 막대한 지원의 비용은 세금과 공공재정 축소, 복지축소, 환경 부담과 노동조건 악화 등을 통해 사회 전체에 전가될 수 있다. 교육재정 개편은 이 청구서에 또 하나의 항목을 추가하는 것이다.

정부는 대기업과 부유층에 대대적인 증세를 해 필요한 재원을 마련하는 대신 지방교육재정처럼 노동자·서민의 자녀를 위한 공공서비스에 안정적으로 배정돼 온 재원의 증가를 억제하려는 것이다. 교부금 증가가 억제되면 학급당 학생 수를 줄이고 교사를 늘리거나, 법정 기준에도 못 미치는 특수교사를 충원하고, 상담·보건·사서와 교육행정·학교비정규직 등 부족한 학교 인력을 늘리고, 노후학교를 개선하고 교육복지를 확대하는 데 사용할 수 있었던 재정 여력이 줄어든다. 학생 수가 감소하는 지금이야말로 이런 열악한 교육조건을 획기적으로 개선할 기회인데, 정부는 거꾸로 학생 감소를 교육재정 증가를 억제할 기회로 이용하려 한다. 그 대가를 가장 크게 치를 사람은 사교육과 각종 개인 서비스를 충분히 살 수 있는 부유층이 아니라 공교육에 훨씬 더 의존하는 노동자·서민과 그 자녀들이다.

그래서 ‘미래대응기금’이라는 이름 앞에서 물어야 한다. 과연 미래대응기금은 ‘누구의 미래’를 위한 것인가? 삼성과 SK가 세계 AI·반도체 경쟁에서 승리하고 한국 자본주의가 국제 경쟁에서 더 높은 지위를 차지하는 미래와, 평범한 노동자의 자녀들이 더 나은 교육 복지와 서비스를 누리는 미래는 결코 같은 것이 아니다.

4. 정부의 공격에 맞서 노동자 단결 투쟁이 중요하다

지방교육재정을 지키는 것은 교육노동운동의 사활적인 과제다. 교부금은 교직원 인건비와 학교기본운영비를 비롯해 특수교육·교육복지·상담·보건 등 학교 운영을 떠받치는 기본 재원이다. 재정이 압박받으면 결국 인력 부족과 노동조건 악화, 교육복지와 교육여건 후퇴로 이어질 것이다. 악성 민원과 과중한 업무에 시달리는 교사들의 조건을 개선하는 데도, 고용불안정과 열악한 처우에 고통받는 학교비정규직 노동자의 처지를 개선하는 데도 인력과 재정 확충은 필수적이다. 그런데 정부는 앞에서는 교권 보호를 말하면서 정작 이를 위해 필요한 재정은 억제하려 한다.

더구나 정부는 쉽게 물러설 태세가 아니다. 이번 개편은 앞서 살펴봤듯이 국가경쟁력과 잠재성장률을 끌어올리려는 정부의 핵심 재정전략과 연결돼 있다. 추진 속도도 가히 놀랍다. 정부가 이처럼 속도전을 펴는데 운동진영이 국회의 법안·예산 심의 일정만 기다리며 천천히 움직여서는 이길 수 없다.

물론 8월 초 300여 교육·노동·시민사회단체가 ‘지방교육재정교부금 개편 대응 긴급행동’을 결성하고 정부의 개편 중단을 요구한 것은 반가운 일이다. 그러나 지금까지 대응은 기자회견과 성명, 청와대 면담과 정치권 대응에 크게 의존했다. 8월 20일 긴급행동 대표단이 청와대를 찾아 요구한 것도 내국세 20.79퍼센트 연동제 유지와 함께 ‘사회적 공론화’를 보장하라는 것이었다. 정부가 이미 구체적 산식을 확정하고 법 개정까지 밀어붙이는 상황에서 필요한 것은 정부에 그저 의견을 전달하는 것이 아니라 개편안을 철회시키기 위한 힘을 조직하는 것이다.

물론 정부 개편안에 반대하는 국회의원들과 협력할 수 있고, 교육감들이 정부에 맞선다면 당연히 공동행동을 마다할 이유는 없다. 그러나 투쟁을 이들에게 의존해서는 안 된다. 일부 국회의원들이 정부안의 속도와 방식, 초·중등교육 재정 축소에 반대하더라도, 주류 정치권은 국가경쟁력을 위해 초·중등교육보다 미래전략산업 투자가 더 중요하다는 인식을 공유하고 있다.

교육감도 마찬가지다. 교육재정이 줄면 교육청의 재정 운용이 어려워지므로 그들도 정부 개편에 반대한다. 그러나 교육감은 교육행정을 책임지는 국가기구의 일부다. 정부와 정면으로 충돌하는 상황에서도 일관되게 싸우리라 기대하기 어려운 이유다. 전교조는 이미 법외노조 시절에 진보교육감들조차 정부의 압력에 흔들리고, 미복귀 조합원들을 보호하는 데 한계를 본 경험이 있다. 따라서 교육감들이 흔들림 없이 정부에 맞서도록 만들 힘도 아래로부터 나와야 한다.

국회 심의가 본격화된 뒤 대응하는 것이 아니라 지금 정부를 향해 ‘교부금 개편안 철회’를 요구하며 압력을 끌어올려야 한다. 작은 행동이라도 시작해 더 큰 투쟁으로 발전시키는 것이 중요하다. 서이초 투쟁에서 확인했듯이 교육노동자들이 집단적으로 행동할 때 정부와 정치권에 거대한 압력을 가할 수 있다.

특히 ‘공론화기구’를 대안으로 삼는 것은 경계해야 한다. 2015년 공무원연금 개악 반대 투쟁의 경험이 이를 보여 준다. 당시에도 정부의 일방적인 개악에 맞서던 운동 내부에서 ‘국민대타협기구’에 참여해 정부·여당과 협상하면서 투쟁도 병행하자는 주장이 제기됐다. 그러나 협의기구에 들어가자 쟁점은 ‘개악을 막을 것인가’에서 ‘얼마나 양보할 것인가’로 이동했다. 협상의 논리는 노동조합 지도부를 타협 압력에 묶어 두었고 투쟁은 뒤로 밀려났다. 결국 당시 사회적 협의체는 저항을 약화시키고 개악을 관철하는 데 이용됐다. 공론화가 투쟁을 대신하는 순간 정부에는 시간을 벌어 주고 운동에는 양보 압력을 가하는 장치가 될 위험이 있다.

동시에 정부의 갈라치기를 넘어서는 공동투쟁이 필요하다. 정부는 초·중등교육에는 돈이 ‘과잉’인 반면 대학과 영유아교육에는 부족하다고 주장한다. 이 논리에 끌려가면 교사와 대학 노동자, 학교와 보육 노동자들이 한정된 재정을 놓고 서로 경쟁하게 된다. 그러나 대학과 보육의 재정 부족은 초·중등교육 노동자들의 책임이 아니다. 필요한 것은 한쪽의 재정을 빼앗아 다른 쪽에 주는 것이 아니라 전체 교육재정을 확대하는 것이다.

따라서 전교조는 학교비정규직·교육행정직뿐 아니라 대학노조와 대학의 비정규직 노동자, 보육교사와 관련 노동조합들에게 공동투쟁을 적극 제안해야 한다. “지방교육재정교부금제도 유지”를 위해 투쟁하면서 대학 공공재정 확대(고등교육재정교부금법)와 유보통합에 필요한 국가재정 별도 확충도 추구해야 한다. 필요한 재원은 지방교육재정에서 떼어 나눌 것이 아니라 정부가 책임지고, 대기업과 부유층에 더 많은 부담을 지우라고 요구해야 한다. 바로 이런 요구가 정부의 ‘교육재정 불균형’ 논리를 무력화하고 교육 노동자들을 단결시킬 수 있다. 정부의 재정정책으로 직접 영향을 받는 교육 노동자들의 단결된 힘이 정부를 실제로 물러서게 만들 수 있는 가장 강력한 힘이 될 것이다.

5. 누구를 위한 교육이고, 누구를 위한 재정인가

이번 지방교육재정 개편은 국가가 ‘교육을 어떻게 바라보는가’라는 근본적인 질문으로 이어진다. 왜 국가는 교육이 중요하다고 말하고 상당한 돈을 투자하면서도 학교에는 늘 교사와 상담·특수교육 인력이 부족하고, 대학과 보육에도 충분한 재정을 투입하지 않는가?

마르크스주의는 이 모순을 자본주의에서 교육이 하는 구실에서 찾는다. 자본주의도 교육을 필요로 한다. 현대 산업을 운영하려면 읽고 쓰는 능력에서 첨단 과학기술까지 습득한 노동력이 필요하고, 노동자들이 기존 사회의 규범과 질서에 적응하도록 만드는 것도 중요하다. 그래서 자본주의 국가는 교육에 상당한 돈을 투자한다. 그러나 교육의 궁극적 목적이 모든 인간의 잠재력을 자유롭고 전면적으로 발전시키는 데 있는 것은 아니다. 자본주의 교육의 중요한 구실은 “이윤 창출의 수단인 노동력을 재생산”하는 것이다. 이 때문에 자본주의에서 교육은 끊임없이 산업과 국가경쟁력의 필요에 종속되는 압력을 받는다.

오늘날 글로벌 기술 패권 경쟁이 치열해지면서 이런 압력은 더욱 커지고 있다. 정부가 투자를 집중하는 교육은 사회를 개선하고 민주적으로 운영하는 주체를 기르는 것 같은 교육이 아니라, 국가 간 산업·기술 경쟁을 선도하고 뒷받침할 ‘인재’를 양성하는 것이다.

바로 여기서 교육에 대한 자본주의 국가의 모순된 태도가 생겨난다. 기업들이 필요로 하는 노동력을 길러 내기 위해 교육에 투자해야 하지만, 동시에 교육과 복지에 드는 사회적 비용은 가능한 한 억제하려 한다. 특히 경제적·군사적 국가 간 경쟁이 심해질수록 재정의 우선순위는 인간의 필요보다 자본 축적과 국가경쟁력 강화 쪽으로 기울기 쉽다.

이재명 정부의 재정전략은 이를 생생하게 보여 준다. 정부는 지방교육재정뿐 아니라 건강보험·고용보험과 의무지출 전반의 ‘효율화’를 추진해 절감한 재원을 성장동력에 재투자하려 한다. 반면 앞서 살펴봤듯이 반도체·AI 등 전략산업에는 재정을 최우선 지원한다.

군사비에서도 마찬가지다. 2026년 국방예산 정부안은 66조 2,947억 원으로 8.2퍼센트 증가했고, 그중 무기체계 등에 쓰이는 방위력개선비는 20조 1,744억 원으로 13퍼센트 증가했다. 2027년 국방예산안은 다시 73조 2,777억 원으로 늘어났다. 정부의 중기계획은 AI·드론·로봇·반도체·우주 등 첨단 군사기술에 집중 투자하고 ‘K-방산 4대 수출강국’으로 도약하겠다고까지 밝힌다.

따라서 단순히 ‘재정 부족’의 문제가 아니다. ‘누구를 위해 돈을 쓸 것인가’ 하는 재정의 계급적 우선순위가 문제다. 학교의 교사와 상담·특수교육 인력을 늘리는 데는 학령인구 감소와 재정의 지속가능성을 따지면서, 반도체·AI 기업의 경쟁력을 높이는 산업기반과 군사력을 강화하는 데는 천문학적인 재정을 투입한다. 이것은 정부가 흔히 말하는 ‘재정 효율성’이라는 것이 결코 사회적으로 중립적인 기준이 아님을 보여 준다.

정부의 잘못된 우선순위에 맞서 교육재정교부금 개편 반대 투쟁이 성장해야 한다.