의료보험의 천문학적 재정 적자는 김대중 정부의 알량한 복지 정책이 완전히 파산했음을 뜻한다. 의료보험 재정 적자로 김대중 정부는 집권 이래 최대 위기를 맞고 있다. 민주당 국회의원 이미경은 "국민연금 확대, 의약분업 시행에 이어 보험 재정 악화로 보건 복지 분야에서만 이 정부 들어 세 번의 큰 타격이 있었다."고 실토했다.

올해 의료보험의 예상 적자액은 적어도 4∼5조 원에 이른다. 보건복지부의 공식 발표에 따르더라도 올해 당기 수지 적자는 3조 9천7백14억 원이다. 이 상태라면 직장의보는 5월, 지역의보는 7월부터 재정 파탄에 직면하게 될 것이다.

이 때문에 국민 대중의 분노와 반감이 엄청나다. 한 시민은 청와대 홈페이지 열린 마당에 이렇게 글을 올렸다. "쥐꼬리만큼 나오는 월급에서 국민연금 떼고 또 몇 년 새 엄청 올라 버린 의료보험료 떼고 나면 월급받는 날 욕나온다."

〈한겨레〉도 "의약분업 문제가 지금까지 국민들의 가장 큰 불만 요인의 하나였고, 건강보험 재정 파탄이 그런 국민들의 불만을 더욱 심화시키는 게 현실"이라고 지적했다(3월 20일치).

민주노총과 한국노총은 의보 재정 파탄을 강력하게 비판하고 있다. 민주노총은 기자회견에서 "건강 보험 재정 파탄은 김대중 정권의 최대 실정"이라고 규정했다. 그리고 보험료 인상 반대를 올해 투쟁의 핵심 요구로 제시했다. 한국노총도 지난 3월 23일에 3천여 노조원들이 모여 '의료 보험료 인상 저지 및 건강보험 재정 파탄 책임자 처벌 촉구 집회'를 열었다.

정부와 집권당은 의료보험 재정 파탄 때문에 국민 대중의 거대한 불신과 저항에 부딪힐까 봐 속을 태우고 있다. 청와대의 한 관계자는 "단일 정책의 잘못으로 정부가 이렇게 어려움에 처하는 것은 극히 드문 일"이라며 불안감을 드러냈다.

집권당 내에서는 불안감과 두려움이 확대되고 있다. "이 문제를 제대로 처리하지 못하면 정부·여당이 결정적 타격을 받을 것"(유용태)이며, "자칫 국민의 정부 개혁 전반에 대한 비판으로 번질 우려가 있다."(정세균)

거짓말과 모순 투성이 정부

지난해 김대중 정부는 의약 분업을 추진하면서 온갖 거짓말을 늘어 놓았다. 그러나 거짓말이 들통나는 데는 그리 오랜 시간이 걸리지 않았다. 김대중은 거짓말이 들통나면 거듭 말을 바꾸는 식으로 위기를 모면하곤 했다.¹⁾

김대중은 의약 분업을 실시하면서 약물의 오·남용을 막고 의료 비용을 줄이겠다고 공언했다. 그러나, 작년 7월 의약 분업 시행 이후 항생제와 주사제 등 의약품 오·남용은 전혀 줄어들지 않았다. 주사제 사용은 작년 1월 54.9퍼센트에서 작년 11월 47.9퍼센트, 항생제 사용은 건당 처방약 품목 수가 0.9품목에서 0.89품목으로 미미한 감소세를 보였을 뿐이다. 의료 기관들은 계속해서 같은 성분의 항생제를 먹는 약과 주사제로 동시 처방해 왔다(이른바 과잉 진료). 약물 오·남용의 대표적 사례인 주사제 사용도 전혀 줄어들지 않았다. 의사들의 반발에 밀려 주사제를 의약 분업에서 제외시킨 데다가 정부가 지난해 7월에 주사제 처방료를 인상해 줬기 때문이다.

결국 국무총리 이한동은 3월 19일에 "지금 의약 분업이 국민 불편과 국민 부담만 가중시키고 의약품 오·남용도 그대로인 최악의 상태"임을 인정해야 했다.

의약 분업으로 의료 비용이 줄 것이라는 정부의 주장 또한 거짓말이었다. 의료 비용은 줄기는커녕 오히려 끔찍하리 만큼 치솟았다.

지난해 6월 초, 당시 보건복지부 장관 차흥봉은 "의약 분업을 실시해도 약제비 등이 감소하므로 국민 부담은 늘지 않는다."고 말했다. 그러나, 6월 16일 보건복지부는 처방료와 조제료 등 의보 수가 9퍼센트 인상안을 발표하면서 "1조 5천억 원 가량의 추가 비용 부담이 발생하게 됐다."고 밝혔다.

보건복지부는 의약 분업 실시 전에 "2조 원이 절감된다"고 말하더니, 실시 직전엔 "1조 5천억 원의 국민 부담이 증가된다."고 말을 바꿨다. 그러나, 지금 의보 재정 적자 규모는 무려 3조 9천억 원이나 된다.(이조차 정확한 통계가 아니다.)

민주노총의 추산에 따르면, 의보 수가가 41.5퍼센트 인상되면서 의료 보험에서 3조 9천억 원의 적자가 발생했고 의료 보호·비급여 부문(본인 부담)·산재보험·자동차 보험 등에서 인상된 것까지 합치면 늘어난 국민 부담은 8조 2천8백억 원이나 된다.

그러나, "사태가 이 지경이 되도록 정부와 집권당은 작년 말까지 이 문제를 논의한 바 없었다"(민주당 의원 김태홍).

김대중의 말 바꾸기·무책임·무능력은 국민 대중의 불신과 원성을 샀다. 의보 재정 적자가 아직 밝혀지지 않았을 때인 3월에조차 김대중의 국정 수행 지지도는 겨우 29.6퍼센트였다(한길리서치 여론 조사, 〈한겨레〉 3월 19일치에서 인용).

국민적 반감에 직면한 김대중은 급기야 3월 18일에 "의약 분업은 내 책임이 가장 크다. 문제가 없다는 말을 듣고 시작했지만 지금 보면 준비가 부족함을 느끼게 된다."며 고개를 숙였다. 그리고 사흘 뒤인 21일에 보건복지부 장관 최선정을 경질했다.

22일에는 제약회사로부터 금품과 향응, 리베이트를 받은 의사 86명을 입건함으로써 대중의 반감을 피해 보려는 얕은 꾀를 부렸다.

그러나, 최선정의 후임으로 임명된 김원길은 "의료보험 재정 위기 문제 해결책으로 '의료보험 수가 인하'는 생각하지 않고 있다."고 분명하게 말했다. 그는 "[국고 지원보다]보험료 인상에 대해 더 반발하는 국민들을 설득할 필요가 있다."며 보험료 인상을 시사하기도 했다.

살인적 의보 수가 인상

작년 7월과 올해 1월 두 차례에 걸쳐 의료 보험료가 인상됐다. 그런데도 의보 재정은 파탄났다.

이번 의보 재정 적자의 직접적 요인은 의보 수가 인상이었다. 정부는 의사들을 달래기 위해 1999년 11월부터 2001년 1월까지 다섯 차례에 걸쳐 의보 수가를 무려 43.9퍼센트나 인상했다. 이로 인한 재정 부담 증가액은 무려 2조 4천4백21억 원에 이른다.²⁾

정부는 시민단체들의 반대를 무릅쓰고 지난해 7월 이후에만 세 차례에 걸쳐 의보 수가를 인상했다. 그 결과, 작년 11월부터 올 1월까지 월 평균 총진료비가 1조 5천86억 원으로 작년 상반기에 비해 51.7퍼센트나 증가했다.

시민단체들은 수가 인상이 보험 재정의 파탄을 낳을 것이라고 경고한 바 있다. 그러나, 정부와 의료계가 다수를 차지하고 있는 건강보험심의조정위원회는 시민단체들의 경고를 묵살했다.

의보 재정이 적자를 보는 것에 비례해 의사와 약사 들의 수입은 늘었다. 국민들이 낸 보험료가 의료 공급자들에게 흘러 들어갔던 것이다. 진료비 지급 액수를 보면, 동네 의원은 5천2백93억 원, 종합 병원3천4백74억 원, 병원 9백28억 원, 약국 4천19억 원이었다.

특히 동네 의원들은 월 진찰료가 1천1백71만 원에서 1천3백41만 원으로 14.4퍼센트 증가했고 처방료는 140만 원에서 742만 원으로 429.7퍼센트 증가했다. 동네 의원들의 수입은 월 평균 1천6백62만 원에서 2천2백99만 원으로 평균 637만 원(38퍼센트, 약값 제외) 증가했다.³⁾

이것이 지난해 의사들이 요구한 "의보 수가 현실화"의 실체다. 이제 의보 수가는 국민의 요구에 걸맞게 인하돼야 한다. 또, 의료 기관과 약국의 수입 증가로부터 거둔 조세(대략 1조 원 규모)는 의료보험 재정으로 돌려야 한다.

의약분업이 되면 줄 것이라던 약제비도 15.5퍼센트 증가했다. 의사와 약사 들이 고가 약 사용을 늘렸기 때문이다. 고가 약 처방 비율은 의약 분업 전 42.9퍼센트에서 최근 60퍼센트대로 높아졌다. 이로 인해 7천억 원의 보험 급여 부담이 발생했다.

게다가 의사들은 도깨비 환자를 만들어 부당·허위 청구를 해 왔다. 예를 들어, 군 입대를 했거나 해외로 이민간 사람, 심지어 죽은 사람 이름으로 급여가 청구되기도 했다.

의사들의 부당·허위 청구를 조사할 국민건강보험공단 심사평가원은 제 구실을 전혀 못 하고 있다. 병·의원과 약국이 심사평가원으로부터 과잉·허위 청구액을 조사받을 확률은 119년 만에 한 번 꼴이다. 사회보험 노조에 따르면, 1998년에 심사평가원이 전국의 의료 기관과 약국 중 부당·허위 청구를 밝히기 위해 실사를 한 곳은 전체의 0.84퍼센트에 불과했다.

심사평가원장 서재희는 김대중의 동서로, 대한의사협회 고문이자 그 자신이 '서재희 의원'을 운영하고 있다. '가재는 게편'이라고, 의사인 그가 의사들의 부당 청구를 제대로 조사하겠는가. 서재희는 1990년 6월부터 심사평가원장에 임명된 2000년 7월까지 어처구니없게도 11년 동안 장남의 피부양자로 등록해 정작 자신은 의료 보험료를 한 푼도 내지 않았다.

빈약한 국고 지원

의보 수가와 약제비 인상과 의사들의 부당 청구 등이 의보 재정 적자에 상당한 영향을 미친 것은 사실이다. 그러나, 의보 재정 적자의 원인은 좀더 근본적인 데에 있다.

건강보험 재정은 1995년 이래 지속적으로 위기를 맞고 있었다. 건강보험 재정 적자의 근본 원인은 야박한 정부 지원에서 비롯했다. 역대 정부들은 지난 10년 동안 50퍼센트 국고 지원 약속을 지키지 않았다.

그러기는커녕 지역 의보에 대한 국고 지원율은 1991년 이후 꾸준히 감소해 왔다. 2000년 현재 지역 의보 재정에 대한 국고 지원은 26퍼센트에 지나지 않는다(1조 9천억 원 규모). 반면, 1990년대 들어 보험 급여비는 꾸준히 증가해 왔다. 보험 급여비는 꾸준히 증가한 데 반해, 국고 지원은 하락하는 데서 비롯한 차액은 보험료 인상으로 고스란히 전가됐다.⁴⁾

의보 재정 파탄의 불똥이 발등에 떨어지자 민주당은 허둥지둥 올해 안으로 국고 지원 비율을 50퍼센트까지 끌어올린다는 대책을 논의하기 시작했다. 그러나 이것은 국민적 반감과 불신을 모면해 보려는 얄팍한 술책에 지나지 않을 것이다.

사회 복지 분야는 정부의 우선 투자 순위에서 늘 뒤로 밀렸다.⁵⁾ 지난해 예산 편성 때 보건복지부는 올해 예산에서 건강보험 국고 보조금 2조 9천억 원을 신청했지만, 기획예산처 등 경제 부처에서 1조 9천억 원을 삭감했다. 윤후상 〈한겨레〉 논설위원은 다음과 같이 지적했다.

청와대와 정계, 학계, 경제계, 언론계 등에도 두루 포진한 이들[성장 제일주의자들]은 복지 부문 투자를 소모적인 것으로만 본다. 사회 복지의 사회 통합적 기능은 애써 외면한다. 외환 위기 뒤 대량 실업과 빈곤의 확산으로 복지 지출이 급증하자, 이대로 가다간 재정 상태가 악화되고 복지병이 우려된다며 호들갑을 떤다.(〈한겨레〉 3월 22일치)

우리 나라의 보건 의료 서비스 공급 체계는 세계에서 유례를 찾아보기 힘들 정도로 민간 의료 기관에 철저하게 의존하고 있다. 우리 나라 민간 의료 기관과 공공 의료 기관 병상 수 비율은 대략 9 대 1 수준이다. 프랑스는 전체 병상수의 65퍼센트, 영국은 96퍼센트, 노르웨이는 100퍼센트가 공공 의료 기관이다. 의료가 "철저하게" 시장화됐다는 미국조차 전체 병원의 25.1퍼센트가 주 또는 연방 정부 소유다.

빈사 상태에 놓인 우리 나라 의료 서비스를 살리기 위해 국가 지원이 대폭 증액돼야 한다. 국고 지원 확대를 위한 재원 마련은 부자들한테서 걷어 충당해야 한다. 민주노총과 사회보험노조가 옳게 주장했듯이, "보험료 부과 체계를 전면 개혁해 가난한 사람들이 더 가볍게, 부자들이 좀더 많이 보험료를 부담하게 해야 한다."

현재 노동자 보험료는 사용자와 노동자가 각각 50퍼센트씩 부담하고 있다. 우리 나라 노동자 부담은 노동자가 최대 50퍼센트까지만 부담하도록 한 국제노동기구 규정에 비춰 봐도 결코 적은 비중이 아니다. 대만의 경우 노동자는 30퍼센트, 정부는 10퍼센트, 기업주는 60퍼센트를 부담하고 있다.

우리 나라 의료보험 제도는 치료비의 절반도 대주지 않는 의료비 할인 제도에 지나지 않는다. 건강보험이 사회 보장 제도로서 제 기능을 할 수 있으려면 노동자와 서민의 부담이 대폭 낮춰져야 한다.

부담 전가

김대중 정부는 위기 모면책으로 또다시 평범한 사람들에 대한 공격을 획책하고 있다.

정부는 의보 재정 적자를 메우기 위해 벌써부터 보험료 20퍼센트 인상을 흘리고 있다. 이미 지난해에 두 차례나 보험료를 인상했는데도 또다시 보험료 인상을 말하고 있다.

3월 15일 정부는 건강보험 재정 적자를 해결하기 위해 소액 진료비 본인 부담제와 의료 저축제를 도입할 계획이라고 발표했다.

개인 저축 구좌를 만들어 소액 진료비는 그 구좌의 적립금으로 해결하고 중병과 고액 진료비는 전처럼 의료 보험 방식으로 운영하겠다는 것이다. 개인 저축 구좌는 개인 소유이기 때문에 불필요한 의료 이용을 국민이 스스로 줄일 것이라는 계산이다. 그러나 "불필요한" 의료 이용이 많은 게 문제인가. 높은 의료비 때문에 꼭 치료받아야 할 사람이 치료받지 못하는 경우가 훨씬 더 많지 않은가.

소액 진료비 본인 부담제는 소액 진료와 가벼운 질병에 대한 공적 의료 보험을 없애는 것이다. 정부는 최소한의 의료보험 소득 재분배 기능마저 없애려 든다.

또한, 건강보험공단은 보험 재정의 위기 극복을 명분으로 노동자들을 정리해고하려 한다. 공단측은 6월까지 1천70명의 노동자들을 정리해고할 계획이라고 밝혔다. 이 수치는 전 직원의 9.2퍼센트에 해당된다. 이미 지난 2년 동안 의료보험 노동자들이 30퍼센트나 해고됐다. 1998년에 1천8백 명, 2000년에 8백61명이 감원됐다.

그러나 1천 명의 감원으로 절감되는 비용은 월 1조 1천억 원의 보험 급여비 지출의 하루치도 못 된다. 의사와 약사들에게 수조 원의 돈을 퍼 줘 재정을 파탄낸 것과 너무나 대조적이다.

의보 통합

한나라당과 〈조선일보〉는 의보 통합이 의보 재정 적자의 원인인 것처럼 말한다. 한나라당은 1999년 2월에 의보 통합에 합의한 당사자였다. 그런데 이제 와서 한나라당이 의보 통합을 문제 삼는 것은, 전경련·경총·대한상의 등 사용자 단체들이 의보 통합을 반대하기 때문인 듯하다. 사용자 단체들은 의보 통합으로 보험료 지출이 늘어났기 때문에 통합을 반대하고 있는 것이다.

한편, 한국노총과 직장 의보 노조도 "무리한 의보 통합으로 보험 재정이 파탄에 이르렀다."고 주장한다. 그래서 직장과 의보 재정을 분리·운영해야 한다고 요구한다.

의보 통합 후 직장 의보의 보험료가 33∼42퍼센트 인상된 것은 사실이다. 이 때문에 한국노총과 직장 의보는 "지역 의보의 부실 재정이 직장 의보로 전가됐다"고 주장했다. 그 동안 정부는 지역 의보에 대한 국고 보조 약속을 어기고 직장 의보 재정으로 지역 의보의 부실을 메워 왔다. 따라서 직장 의보의 보험료 인상은 의보 통합 자체보다는 정부의 재정 지원 외면에서 비롯한 것이다. 그리고 정부는 직장 의보와 지역 의보를 교묘하게 분열시켰던 것이다. 직장 의보도 국고 지원을 받지 못했기 때문에 1997년부터 적자가 발생하기 시작했다.

한편, 민주노총과 전국사회보험 노조는 의보 통합을 지지한다. 사회보험 노조는 크게 세 가지 차원에서 의보 통합의 합리적 근거를 제시한다. (1) 생애 기간에 걸친 세대간 소득 재분배⁶⁾, (2) 직장과 지역 가입자 간의 빈번한 이동⁷⁾, (3) 열악한 고용 구조로 말미암은 직장과 지역간 유동성¹⁾ 때문에 의보 통합이 필요하다고 역설한다. 이것은 더 광범한 국민 대중에게 의료보험 혜택이 돌아가도록 하기 위한 것이다.

의보 통합과 함께 제기되고 있는 요구들은 보험료 인상 반대, 의료보험에 대한 국고 지원의 대폭 확대, 의보 수가의 인하다. 이 요구들은 양대 노총이 모두 동의하고 있다. 그러므로 양대 노총이 공동 요구의 성취를 위해 단결할 필요가 있다.

주 ------------------------

1) 다음은 김대중의 대표적 말 바꾸기 사례다. "정부가 집단 행동에 밀려서는 안 되며 예정대로 시행해야 한다."(2000년 7∼8월) → "조금 안이한 판단을 한 것이 아닌가 반성하고 있다."(의사 폐·파업이 한창이던 2000년 9월) → "의약 분업을 1년 정도 시행하면 국민을 위한 것이었음을 알게 될 것이다."(이미 의사들에게 굴복한 2000년 12월) → "의약 분업에 대해 잘 몰랐고 사전 준비를 제대로 못 했다."(2001년 3월 1일 국민과의 대화) → "의약 분업은 내 책임이 가장 크다."(의보 재정이 파탄난 직후인 2001년 3월 17일)

2) 부당한 보험료 인상 저지와 건강보험제도의 근본적 개혁을 위한 시민사회단체 공동대책위원회(건보 공대위)가 3월 20일 발표한 수치.

3) 진료비 지급 증감은 의약분업 실시 전(2000년 상반기)과 의약 분업의 영향이 본격적으로 나타나기 시작한 시점(2000년 11월∼2001년 1월)의 진료비 지급을 비교한 것이다.

4) 민주노동당 정책위원회, 《D-730 김대중 정부 3년 평가와 대안》, 이후, 442∼443쪽.

5) 전체 정부 예산에서 보건의료 부문의 예산이 차지하는 비중은 박정희 정권 이래 꾸준히 하락해 왔다. 김대중 정부하의 보건의료 예산 비중은 역대 정부 가운데 최하위인 0.29퍼센트다. 앞의 책, 432∼435쪽.

6) 세대간 부담 연계를 통한 사회적 연대는 젊었을 때 기여하도록 해서 소득이 줄고 급여비가 늘어날 노년기에 혜택을 받게 한다는 뜻이다.

7) 2000년 건강보험공단 자료에 따르면, 전체 직장 가입자 2천2백40만 명 가운데 18.7퍼센트에 해당하는 4백19만 명이 지역 가입자로 편입되고 있다. 지역에서 직장 가입자로 신규로 자격을 취득한 사람은 전체 직장 가입자의 19.8퍼센트인 4백44만 명이다. 지난 1년 동안 전체 국민 4천5백80만 명의 18.8퍼센트인 8백62만 명이 직장과 지역으로 교차 이동했다.

8) 5인 미만의 영세 소규모 사업장 노동자와 비정규직 노동자 등이 직장 가입자로 편입됨으로써 직장 가입자와 지역 가입자간의 뚜렷한 구분을 찾기 어렵다.